Вернутся на главную

Рост бюрократического аппарата


Рост бюрократического аппарата на нашем сайте

Статьи
Статьи для студентов
Статьи для учеников
Научные статьи
Образовательные статьи Статьи для учителей
Домашние задания
Домашние задания для школьников
Домашние задания с решениями Задания с решениями
Задания для студентов
Методички
Методические пособия
Методички для студентов
Методички для преподавателей
Новые учебные работы
Учебные работы
Доклады
Студенческие доклады
Научные доклады
Школьные доклады
Рефераты
Рефератывные работы
Школьные рефераты
Доклады учителей
Учебные документы
Разные образовательные материалы Разные научные материалы
Разные познавательные материалы
Шпаргалки
Шпаргалки для студентов
Шпаргалки для учеников
Другое

XX в. в США характеризуется колоссальным ростом бюрократического аппарата, огромной сети органов испол­нительной власти: департаментов, независимых ведомств правительственных корпораций, комитетов, комиссий, ко­торые непосредственно входят в систему административ­ных учреждений, возглавляемых президентом и правитель­ством, то есть исполнительных органов, наделенных власт­ными полномочиями, имеющих право выносить решения касающиеся прав и обязанностей частных лиц, или не вхо­дят в нее.

Административным, регулирующим ведомствам, в от­личие от других государственных учреждений, не только дано право принимать нормативные акты (предписания), разъясняющие, дополняющие или интерпретирующие со­ответствующие законы, но и следить за их соблюдением. В свете этого легко представить колоссальное число таких актов, стандартов, нормативов, действующих в стране. Так, Комиссия по ценным бумагам и биржам имеет широкие пол­номочия по изданию предписаний, касающихся деятельно­сти фондовых бирж, Министерство труда определяет ми­нимум заработной платы для рабочих и служащих прави­тельственных учреждений, Междуштатная торговая комис­сия устанавливает ряд тарифов и пр.

Аппарат высших органов исполнительной власти фор­мируется президентом совместно с конгрессом. Президент проводит реорганизацию федеральных учреждений и ве­домств и осуществляет общее руководство их деятельностью.

Право периодической реорганизации федерального ап­парата исполнительной власти на основе так называемых "реорганизационных планов" представляется президенту специальными законами конгресса. Первый такой Закон Оувермэна был принят конгрессом в 1918 г. и предоставил В. Вильсону право реорганизовать административный аппарат для выполнения военных задач. В дальнейшем реорганизационные планы осуществлялись и Гувером, и Руз­вельтом, и Трумэном, и другими президентами в связи с изменением задач, стоящих перед страной. Состав, структура органов исполнительной власти, связанных между собой сложнейшими отношениями зависимости и полузависимости, таким образом, непостоянны.

Открывают список федеральных административных учреждений Министерства (департаменты в США). Из это­го списка исключаются как не административные Мини­стерство иностранных дел (Госдепартамент), осуществляю­щее внешнеполитические функции, и военные департамен­ты: армии, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Непостоянен и Кабинет министров при президенте, его со­став определяется законом или обычаем. Так, созданный еще в 1862 г. Департамент внутренних дел вошел в Кабинет ми­нистров только в 1889 г.

По данным 1993 г., общее число занятых в американ­ских федеральных органах власти (всех трех ее ветвей) со­ставляет 3 115 046 человек, из них наибольшее число - в органах исполнительной власти - 3 048 143 человека. Вме­сте с тем несколько миллионов человек не числятся в феде­ральных ведомствах, но они работают на них, получая за­работную плату по грантам и контрактам.

Кардинальные перемены во внутренней политике, из­менения национальных приоритетов или проблем, возни­кающих перед страной, приводят, как правило, к возникно­вению новых министерств и ведомств. Так, вслед за созда­нием Междуштатной комиссии по торговле, в 1903 г. было создано Министерство торговли. Новая социальная полити­ка В. Вильсона привела к созданию в 1913 г. Министерства труда. При Трумэне в соответствии с реорганизационным планом 1953 г. было создано Министерство здоровья, обра­зования и благосостояния, реформированное в 1979 г., в ре­зультате чего появилось два министерства: Министерство здравоохранения и социальных служб и Министерство образования. Министерство жилищного строительства и го­родского развития, созданное в 1965 г., а также Министер­ство транспорта, созданное в 1966 г., возникли в связи с программой "борьбы с бедностью" Л. Джонсона, составной частью которой было строительство дешевых жилищ и пр. Энергетический кризис 70-х гг. привел к созданию в 1977 г. специального Министерства энергетики, несмотря на то, что в это время уже существовала Федеральная комиссия по энергетике. Одним из последних министерских образова­ний стало Министерство по делам ветеранов, созданное в 1988 г.

Специфическим образованием административной сис­темы США, связанным, с одной стороны, с закономерным в любом работающем федеральном аппарате напряжени­ем, возникающим между органами федерации и ее субъ­ектов, а также со столкновением интересов законодатель­ной и исполнительной власти, стала система многочислен­ных независимых ведомств (агентств), которые, обладая правами административных учреждений, наделенных нормотворческими и квазисудебными полномочиями, органи­зационно обособлены от министерств и пользуются в той или иной мере самостоятельностью даже по отношению к президенту.

Независимое ведомство возглавляется, как правило, коллегиальным органом, главу которого назначает прези­дент, но срок полномочий руководства независимого ведом­ства превышает срок полномочий самого президента; оно также периодически, не полностью обновляется, чтобы со­хранять определенную преемственность и независимость.

Будучи формально подчиненным конгрессу, независи­мое ведомство не исключается и из-под контроля прези­дента, главным образом черезАдминистративно-бюджет­ное управление Исполнительного управления президента, когда речь идет об их бюджетно-финансовых запросах.

Большое число таких ведомств возникло в период "но­вого курса", когда они создавались без достаточного согла­сования и четкой системы на основе потока законодатель­ных актов, определяющих их состав, компетенцию, сферы деятельности и пр.

В соответствии с родом своей деятельности независи­мые ведомства (к настоящему времени их создано около 100) делятся на политические, экономические и социаль­ные. К первым относятся такие важные политические обра­зования, как Комиссия по гражданским правам и Федераль­ная комиссия по выборам, ко вторым - Федеральная ре­зервная система, Комиссия по ценным бумагам и биржевым операциям, Федеральная корпорация страхования вкладов, Экспортно-импортный банк и др., к третьим - Националь­ный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспе­чению равных возможностей для трудоустройства и пр.

Сходными с независимыми агентствами по своему пра­вовому статусу административными образованиями явля­ются правительственные корпорации, действующие в хо­зяйственном обороте как частные корпорации, но находя­щиеся под непосредственным контролем правительства, так как собственность этих корпораций является государст­венной. Правительственные корпорации связаны с выпол­нением тех или иных правительственных задач, как, на­пример, Корпорация по гарантированию пенсионного обес­печения.

Важнейшим звеном системы органов исполнительной власти являетсяИсполнительное управление президента(ИУП). Не предусмотренное конституцией, ИУП создава­лось исполнительным приказом Ф. Рузвельта сначала с не­большим количеством сотрудников в качестве информаци­онно-координирующего органа президентской власти, в це­лях усиления взаимодействия между отдельными звеньями разбухшего в 30-х гг. административного аппарата. Оно со­стояло тогда из аппарата Белого дома, Бюджетного бюро (входившего ранее в структуру Министерства финансов), Совета по планированию национальных ресурсов и двух управлений - по кадровой политике и по правительственным отчетам. В случае возникновения чрезвычайной обста­новки предусматривалось созданиеУправления по чрез­вычайным ситуациям (УЧС).

Неизменной составной частью ИУП с момента его соз­дания остаетсяаппарат Белого дома, насчитывающий в на­стоящее время около 90 человек, находящихся на штатных должностях, среди которых главные посты занимаютГлав­ный советник, пресс-секретарь и секретарь по связям с общественностью. Этот аппарат отвечает за связь прези­дента с конгрессом, главами министерств и ведомств, со сред­ствами массовой информации и пр.

Направленное воздействие на средства массовой инфор­мации с целью "надлежащего освещения внешней и внут­ренней политики США" является одной из задач аппарата Белого дома. В начале 1985 г. в рамках ИУП была создана специальная информационная служба новостей Белого дома, состоящая только из правительственных чиновников, которая является часто единственным источником информации о политике Вашингтона. Белый дом осуществляет общее руководство и гигантской машиной внешнеполитической пропаганды, основным звеном которой является информационное агентство США (ЮСИН).

Вместе с расширением президентских полномочий в связи с усложнением задач, стоящих перед администраци­ей, увеличивалась роль и значение ИУП в деле не только координации деятельности административного аппарата, но и выработки национальной политики, в принятии важней­ших политических решений, что, в свою очередь, привело к его структурной перестройке, к росту численности аппара­та и размеров ассигнований на его содержание.

Важные изменения в структуре и функциях ИУП про­изошли в годы второй мировой войны. Наряду с увеличени­ем численности аппарата Белого дома, Совета по планирова­нию национальных ресурсов и Бюджетного управления, вме­сто двух старых управлений: по кадровой политике и прави­тельственным отчетам, были созданы на постоянной основе Управление по чрезвычайным ситуациям (УЧС) иУправ­ление экономических стабилизации (УЭС). На эти два управ­ления, призванных не только вырабатывать, но и реализо­вывать президентские, внутриполитические и внешнеполи­тические программы, и переместился в это время центр тя­жести с бюджетно-административных подразделений ИУП.

В рамках УЧС особое место стал занимать отдел воен­ной помощи союзникам США, преобразованный в 1941 г. в Управление по ленд-лизу, а в 1943 г. - в Управление по внешней экономике, во главе с помощником президента, выполнявшим роль главного координатора различных ве­домств по оказанию военной помощи союзникам США, по восстановительным работам и пр. В УЭС, сыгравшем ре­шающую роль в деле организации военного производства, стекалась вся информация о выпускаемой военной продук­ции, о запасах сырьевых ресурсов, о потерях вооруженных сил США и всех воюющих стран, о закупках вооружения. Особое стратегическое значение сотрудничества США со странами Латинской Америки привело к созданию в рам­ках УЧС в 1941 г. специального отдела межамериканских дел, занятого выработкой военно-экономической и идеоло­гической политики, проводимой в этом регионе.

После войны ИУП стал не только играть определяю­щую роль в принятии важнейших политических решений, но и выполнять роль своеобразного высшего арбитра в сфе­ре исполнительной власти.

Перемещение центра тяжести в принятии политиче­ских решений и программ из министерств в ИУП не было гладким и не могло быть таковым при действии механизма "сдержек и противовесов", обеспечивающих определенный баланс, равновесие политических сил. Как и в случае с без­успешной попыткой Ф. Рузвельта реформировать Верхов­ный суд, ему не удалось в годы войны по примеру Велико­британии создать некий президентский "военный кабинет", в который должны были войти военные министры, предста­вители Комитета начальников штатов и др.

Безуспешной в это время оказалась из-за сопротивле­ния военных и ФБР и попытка Ф. Рузвельта централизо­вать в рамках ИУП всю разведывательную деятельность. Но соответствующая подготовительная работа в этом на­правлении была проведена. Так как Комитет начальников штабов, которому было передано в годы войны руководство всеми операциями органов политической и военной развед­ки, не справлялся со своими задачами, в рамках Бюджетно­го управления было созданоУправление координации ин­формации (УКИ), а в составе УЧС сформировано управле­ние военной информации.

Только в условиях начавшейся "холодной войны" в 1947 г. был принятЗакон о национальной безопасности, на основа­нии которого было создано мощное подразделение в рамках ИУП -Национальный совет безопасности (НСБ) с подчи­ненным ему органом- Центральным разведывательным управлением (ЦРУ), возглавляемым директором, назначаемым президентом "по совету и согласию Сената" из числа дейст­вующих офицеров вооруженных сил или гражданских лиц.

ЦРУ, как указывается в Законе, не подлежало "воен­ному или какому-либо иному надзору, контролю или ка­ким-либо иным ограничениям" со стороны военных депар­таментов. В его обязанность входило "давать советы" НСБ по вопросам, касающимся разведывательной деятельности, "составлять рекомендации" президенту по вопросам "коор­динации разведывательной деятельности департаментов и ведомств правительства" и пр.

При этом прямо постановлялось, что на директора ЦРУ возлагается ответственность за "защиту источников инфор­мации и методов ее получения от неправомерного (неуполномоченного) рассекречивания (оглашения)", что дела­ло его фактически бесконтрольным.

Наряду с созданием Национального совета безопасно­сти другим важным дополнением ИУП после второй мировой войны стало создание в 1946 г. вышеупомянутого Сове­та экономических консультантов и в 1963 г. Управления представителей США на торговых переговорах, ознамено­вавшего значительное расширение полномочий президента и в сфере внешнеэкономической деятельности.

Определенный крен в аппарате ИУП, связанный с воз­никновением НСБ и закреплением за ним только сферы внешней политики, прямое запрещение ЦРУ: "наблюдать за исполнением законов внутренней безопасности", ограж­дающее компетенцию ФБР, был устранен созданием в 1970 г. в рамках ИУПСовета по вопросам внутренней политики,состоящего из известных аналитиков, призванных выраба­тывать "советы президенту" по внутриполитическим про­блемам.

Многие рекомендации этого Совета, так же как и реко­мендации Совета экономических консультантов, воплоща­лись в ежегодных посланиях президента конгрессу "О по­ложении в стране". Это подразделение ИУП особенно часто перестраивалось. В результате новой реорганизации ИУП при Д. Картере в 1971 г. был создан Штаб внутренней поли­тики. Р. Рейган преобразовал его в 1981 г. в Управление по разработке политики (УРП).

Но при все возрастающем значении этих подразделе­ний ИУП решающая роль в определении внутренней поли­тики оставалась за егоАдминистративно-бюджетным управлением (АБУ), заменившим некогда существовавшее Бюджетное бюро. В функции АБУ, являющегося "глазами и ушами президента", входит сбор и анализ данных для составления и контроля за исполнением ежегодного бюд­жета, изучение деятельности органов исполнительной вла­сти, разработка планов их реорганизации, ревизия бюджет­ных предложений правительственных ведомств и пр. Лю­бое предложение ведомств по изменению действующих го­сударственных программ в области экономики, социальной политики, военного строительства, охраны окружающей среды и пр., прежде чем попасть в конгресс, требует одоб­рения АБУ, который играет роль законодательного фильт­ра президента. При принятии важнейших политических решений президент опирается прежде всего на свой личный штаб советников - специалистов кабинета и АБУ. Признанием особой важности АБУ стало ныне назначение его директора президентом с согласия Сената.

Чрезмерное разрастание бюрократического аппарата, превратившегося в самодовлеющую силу, вызывает все уси­ливающееся недовольство и критику американцев, к кото­рой не может не прислушиваться политическое руково­дство страны. Бюрократов осуждают за волокиту, дубли­рование функций, расточительство, конфликтность. В 1978 г. была проведена реорганизация государственной службы с целью ее большего приспособления и восприимчивости к правительственному политическому курсу путем совершен­ствования системы вознаграждения чиновников, повыше­ния их квалификации, укрепления дисциплины. На осно­вании Закона 1978 г. при некоторых министерствах и ве­домствах были учреждены должности генеральных инспек­торов, рассматривающих жалобы на злоупотребления чи­новников и пр.

Все громче стали раздаваться в правительственных кругах и требования дерегуляции общественной жизни. Кандидаты в президенты в качестве козыря стали исполь­зовать в предвыборных кампаниях обещания покончить с колоссальными расходами на госаппарат, сократить как его численность, так и количество издаваемых им предписа­ний. Особенно активно эти требования стали выдвигаться во второй половине 70-80-х гг. Д. Форд (1974-1977 гг.) сфор­мировал в Белом доме группу высокопоставленных специа­листов для составления обзора регулирующих предписа­ний ряда федеральных ведомств, по итогам работы которой был принят ряд законов о дерегуляции в воздушном, же­лезнодорожном и автодорожном сообщении.

Непрекращающийся рост расходов на содержание ре­гулирующих ведомств заставил Д. Картера выступить с программой "планирования дальнейших процессов регули­рования", ослабления требований при регулировании бан­ков, малого бизнеса и пр. Ему удалось принять в 1977 г. Закон о дерегуляции грузовых автоперевозок и освободить в 1980 г. предприятия малого бизнеса от обязанности реги­страции своих ценных бумаг. Но смелое обещание сокра­тить 1900 федеральных ведомств до 200 не было осуществ­лено в четырехлетний срок его правления.

Особенно активен был в требованиях дерегуляции Р. Рейган, который не переставал выступать против "не­оправданного вмешательства" государства в сферу рыноч­ных и социальных отношений. Не случайно он назвал свой приход к власти в 1980 г. "концом эры Рузвельта в эконо­мике". Проводя неоконсервативную политику"упрощен­ного регулирования", Р. Рейган сократил число регулирующих ведомств (не затронув при этом самые крупные), расширил права Административно-бюджетного управле­ния ИУП, требуя его обязательного анализа на предмет выявления "стоимости и выгод" всех ведомственных нор­мативных предписаний. С целью освобождения от излиш­него бремени регулирующих нормативов банков и малого бизнеса в 1987 г. были приняты Законы"О равных условиях конкуренции в банковской сфере"и"О реформе оздоровления и укрепления финансовых институтов".Стимулируя развитие рыночных отношений, Р. Рейган провел беспрецедентную по своим масштабам налоговую реформу, сократив наивысшую ставку налогов на физиче­ских лиц с 70% в 1981 г. до 28-33% в 1988 г. При этом 4,5 млн. семей с самыми низкими доходами вообще были осво­бождены от налогов.

Реформа привела к спаду инфляции, росту доходов малоимущих слоев населения. Но вместе с тем были уреза­ны 20 социальных программ, способствующих, по утвержде­нию Р. Рейгана, "паразитизму и иждивенчеству граждан", что незамедлительно сказалось на обострении проблем жи­лья, страхования по безработице на федеральном уровне, государственного медицинского страхования (при сущест­вующей многочисленной армии американцев, вообще не за­страхованных на случай болезни). Последующие политиче­ские перемены после продолжавшегося более десяти лет периода дерегуляции были прямо связаны с усилившимся в США движением в поддержку социальных программ, тре­бованиями более активной роли государства в сфере эконо­мики в связи со снижением конкурентоспособности страны в мировой торговле, необходимостью охраны окружающей среды и пр. Поиски баланса, меры регуляции и дерегуля­ции экономики и социальных отношений, с которыми прямо связана проблема общей численности бюрократического аппарата, его удешевления, остаются актуальной задачей страны.





Название статьи Рост бюрократического аппарата